رسیدگی به دعاوی راجع‌به قراردادهای اداری، با توجه به تخصصی بودن موضوع و مقتضیات خاص اداری از اهمیتی ویژه برخوردار است؛ در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دیوان عدالت اداری بعنوان مرجع قضائی رسیدگی کننده به امور راجع‌به اداره پیش‌بینی شده است؛ لیکن دیوان مذکور، در رسیدگی به قرارداد های اداری، به شایستگی محاکم عمومی حقوقی، از خود نفی صلاحیت می‌نماید. در پژوهش حاضر، نگارنده بر آن است تا ابتدائاً با بررسی مفهوم قرارداد اداری و خصوصیات آن، مبانی عدم صلاحیت دیوان و استدلالات و استمساکات مرجع مارالذکر را دریابد و سپس با توسّل به ادلّه متقن، مسئله مانحن‌فیه را بررسی و آن‌‌را نقد نماید.

1: دانشجوی کارشناسی ارشد حقوق عمومی؛ دانشگاه علامه طباطبائی؛ تهران
2: دانشیار گروه حقوق عمومی و بین‌الملل؛ دانشگاه علامه طباطبائی؛ تهران

● تعریف قرارداد اداری:
در تبیین قرارداد اداری و ارتباط آن با قرارداد خصوصی، دو نظریه وجود دارد: نظریه وحدت یا یگانگی که لئون دوگی پرچمدار آن است و در مقابل آن، نظریه ثنویت یا دوگانگی که دیگر حقوقدان شهیر فرانسوی، گاستون ژز مدافع آن می‌باشد. دیدگاه نخست مبین عدم تفاوت خاص و مشهود و قابل اعتنا بین قراردادهای اداری و عمومی با قراردادهای خصوصی است؛ لیکن در نظریه آخر که امروزه پذیرفته شده است، قرارداد اداری، دولتی یا عمومی به لحاظ ویژگی‌های متعدد همچون حاکمیت رژیم حقوقی متفاوت بر آن، مرجع رسیدگی خاص، هدفمند بودن آن در راستای ارائه خدمت عمومی و… از قرارداد های حقوق خصوصی متفاوت است.
به لحاظ واژه شناسی، قرارداد اداری از دو لفظ قرارداد و اداری تشکیل شده است. در آثار حقوقدانان از قرارداد اداری به قرارداد عمومی و قرارداد دولتی نیز یاد شده است.
هنگامی که واژه قرارداد به چشم می خورد بلافاصله کلمه عقد و اینکه رابطه عقد و قرارداد چیست از ذهن می‌گذرد. حقوقدانان و شارحان قانون مدنی از جمله دکتر ناصر کاتوزیان، دکتر سید حسن امامی و دکتر مهدی شهیدی در آثار خود واژگان عقد و قرارداد را مرادف هـم پنداشته‌اند و معتقدند در حقوق ایران عقد و قرارداد می‌توانند به جای هم به کار گرفته شوند. برخی از حقوقدانان نیز قائل به تفکیک شده و رابطه آن دو را عام و خاص مطلق دانسته‌اند.
در حقوق اداری چنانچه که توضیح داده شد بین عقد و قرارداد از نظر مفهومی تفاوتی وجود ندارد و اصطلاح قراردادهای اداری یا دولتی مرسوم تر از عقود اداری یا دولتی است.
واژه های دیگر الفاظ اداری، عمومی و دولتـی اسـت کـه بـه واژه قرارداد اضافه می گردد. در مورد اول، لفظ اداری به قرارداد اضافه شده و نقش مضاف الیه دارد. به یک اعتبار، چنین دیدگاهی را می توان به نگاه واژه شناختی نیز تعبیر کرد که براساس آن قرارداد اداری متناظر با عقـود و معاملات منتسب به اداره است. در مورد دوم و سوم نیز الفاظ عمومی و دولتی به واژه قرارداد اضافه شده‌اند. از منظر شکلی چنین اعمال حقوقی شامل عقود، تعهدات و معاملاتی است که طرف عمومی یا دولتی قرارداد اداری با اشخاص خصوصی منعقد میکند که به نظر می‌رسد هر یک از این الفاظ به این دلیل انتخاب شده‌اند که پس از گذار از چشم راحت تر مدلول را به ذهن متبادر سازند. الفاظ اداری دولتی و عمومی به این دلیل انتخاب شدند که در چنین قراردادهایی یک طرف قرارداد باید یک اداره یا ارگان دولتی یا در مفهوم اعم یکی از اشخاص حقوقی حقوق عمومی باشد؛ لذا همه الفاظ برای یک معنا وضع شده اند.
لذا قرارداد اداری یکی از اعمال اداری است حقوقدانان اعمال اداری را از یک حیث به دو بخش اعمال اداری یکجانبه (ايقاع) و اعمال اداری دوجانبه عقد یا قرارداد تقسیم بندی کرده اند. اعمال اداری یک جانبه که اساس روابط حقوقی دولت را تشکیل میدهند یا به صورت عام و غیر شخصی هستند همچون آیین نامه و تصویب نامه و بخشنامه و غیره و یا به صورت انفرادی و شخصی همچون صدور پروانه و گواهینامه و امثال آن. اعمال اداری دوجانبه یا همان قراردادهای اداری آن دسته از اعمالی هستند که برای ایجاد علاوه بر اراده اداره، نیازمند اراده اشخاص خصوصی نیز می‌باشند.
تعاریف متعددی برای قراردادهای اداری ارائه شده است که ذیلاً یک نمونه آن را بیان خواهیم کرد: قرارداد اداری یا دولتی، قراردادی است که حداقل یک طرف آن دولت دستگاه اداری دولتی و مؤسسات عمومی غیردولتی نظیر شهرداری‌ها و نهادهای عمومی قرار دارد که با استفاده از قدرت عمومی به منظور ارائه خدمـت عمومی منعقـد می‌شود. بنابراین سه رکن اساسی قرارداد اداری عبارت است از اینکه اولاً حداقل یک‌طرف آن “اداره” باشد، ثانیاً، اداره دارای اختیارات استثنائی ناشی از قدرت عمومی باشد و ثالثاً، قرارداد مزبور در جهت “خدمت عمومی” منعقد گردد.

نکته فوق‌الذکر، وجه تمایز “قرارداد اداری” و “قرارداد اداره” است.
در این خصوص، نظریات تکمیلی نیز موجود است. بعنوان مثال، در دیدگاه برخی دیگر از حقوقدانان عمومی کشور، وجود شرط سازمانی و ایضاً شرط مادی برای قرارداد اداری لازم برشمرده شده است. (رضائی‌زاده،محمدجواد،فصلنامه حقوق،دوره ۳۸،شماره ۲)

●دعاوی استخدامی،استثناء بر اصل…؟
در مورد ماهیت حقوقی استخدام عمومی نظریات مختلفی مطرح شده است. برخی مبنای استخدام را قرارداد دوجانبه بین مستخدم و دولت دانسته و از این رو قائل به این شـده انـد کـه از آنجا که هیچ مستخدمی را نمی‌توان به رغم میل و رضایت او به خدمت گرفت، در نتیجه، آنچه یک مستخدم را به دولت مرتبط می‌سازد یک قرارداد حقوق خصوصی است و تمام حقوق و تکالیف طرفین ناشی از قرارداد موجود بین آنهاست. همچنان که در ماده ۱۰ قانون استخدام کشوری مصوب ۱۳۰۱ نیز با اشاره به عقد اجاره اشخاص در حقوق خصوصی مقرر شده بود که متخصصین فنی از اتباع داخله که به موجب قراردادهای مخصوصه برای مدت معینی اجیر می‌شوند، جزء مستخدمین رسمی محسوب نخواهند شد. اما باید توجه داشت که رضایت مستخدم در بدو ورود به خدمت یا استعفای وی هنگام خروج از خدمت دولتی نمیتواند دلیل محکمی برای قراردادی بودن استخدام عمومی شود؛ چراکه اولاً، اعلام رضایت مستخدم در بدو ورود به خدمت ناشی از این است که کسی را به اجبار نمی‌توان به مشاغل عمومی گماشت و ثانیاً صرف استعفا از طرف مستخدم برای خروج از خدمت کافی نیست؛ بلکه استعفا باید مورد قبول مقامات اداری قرار گیرد، تا اثر حقوقی خود را پیدا کند و شخص مستخدم بتواند از خدمت دولت کناره گیری کند. علاوه بر این مستخدم عمومی ممکن است با تصمیم یکجانبه دستگاه اجرایی و در صورت احراز شرایط لازم از کار برکنار و بازنشسته شود که این امر خود دلیلی بر ماهیت غیـر قراردادی استخدام عمومی است.
تغییر یکجانبه شرایط استخدام از طرف دولت بدون رضایت مستخدم و بدون پرداخت غرامت نیز تصور هر گونه رابطهٔ قراردادی بین مستخدم و دولت را با چالشی جدی مواجه می سازد. واقعیت این است که تمام حقوق و الزامات مستخدم عمومی ناشی از مقررات و قوانینی است که به طور یکجانبه از طرف دولت وضع و به او تحمیل می‌شود و در هیچ موردی نظر و رضایت مستخدم ملحوظ نیست. مستخدم نسبت به قوانین و مقررات زمان انتصاب خود حقوق مکتسب و ثابتی پیدا نمیکند و دولت مجبور به رعایت آن نیست و می‌تواند آن را بدون رضایت مستخدم تغییر دهد زیرا منافع عمومی ایجاب میکند که دولت هر موقع مقتضی بداند شرایط کار و حقوق و ترفیع و بازنشستگی و بالاخره تمام مقررات استخدامی را تغییر دهد، بدون اینکه این قبیل تغییرات موجب مسئولیت او گردد. این بر خلاف رابطهٔ کار است که به موجب ماده ۸ قانون کار شروط مذکور در قرارداد کار یا تغییرات بعدی آن در صورتی نافذ خواهد بود که برای کارگر مزایایی کمتر از امتیازات مقرر در این قانون منظور ننماید یا براساس ماده ۲۶ این قانون هر نوع تغییر عمده در شرایط کار که بر خلاف عرف معمول کارگاه و یا محل کار باشد پس از اعلام موافقت کتبی اداره کار و امور اجتماعی محل، قابل اجرا است.
با این توضیح باید قائل به نظریهٔ “قانونی بودن” استخدام عمومی در دستگاههای اجرایی شد؛ بدین معنا که رابطهٔ موجود بین مستخدم و دولت مبتنی بر مقررات قانونی شکل می گیرد. به عبارتی دیگر، استخدام وضعیت خاص قانونی است که شرایط، احکام و آثار آن را قانونگذار مشخص میکند و ارادهٔ اشخاص در تعیین و تغییر آنها تأثیر ندارد. پذیرش نظریهٔ اخیر با منافع و مقتضیات خدمات عمومی مطابقت بیشتری دارد و به دولت امکان آن را میدهد تا هر زمان که مقتضی بداند قوانین و مقررات استخدامی را به طور یکجانبه تغییر دهد، بدون اینکه از این حیث با اشکالات حقوقی یا مخالفتی از ناحیهٔ مستخدمان روبه رو شود‌. با توجه به آنچه گفته شد، قراردادهای استخدام اشخاص به صورت پیمانی یا ساعتی و انجام کار معين (موضوع تبصره ماده ۳۲ قانون مدیریت خدمات کشوری) ماهیتاً قراردادهایی اداری به شمار می‌آیند که در آنها تمام حقوق و الزامات مستخدم عمومی ناشی از قوانین و مقرراتی است که به طور یکجانبه از طرف دولت وضع و به او تحمیل می‌شود؛ به عبارتی دیگر، دستگاه دولتی به موجب مقررات قانونی و در اجرای آن تعهداتی را از اشخاص اخذ می کند و در قبال آن حقوقی را برای اشخاص مستخدم قائل می‌شود و هر زمان هم که بنابر مقتضیات خدمات عمومی لازم تشخیص می‌دهد قوانین و مقررات استخدامی را به طور یکجانبه تغییر می‌دهد، بدون اینکه از این حیث با اشکالات حقوقی یا مخالفتی از ناحیهٔ مستخدمان روبه رو شود. از این رو، اقسام مختلف استخدام حتی در قالب قراردادی ،آن وضعیتهای خاص قانونی انـد کـه شرایط احکام و آثار آن را قانونگذار مشخص میکند و اراده اشخاص در تعیین و تغییر آنها تأثیر ندارد.

بنابراین، هرچند در رویه قضایی دیوان عدالت اداری قراردادها با توجه به دوجانبه بودن آنها و جنبۀ حقوقی و ترافعی دعاوی ناشی از آنها از شمول صلاحیت دیوان خارج شده اند و نیز به کارگیری‌های در چارچوب قراردادهای کار در دستگاههای اجرایی با توجـه بـه قـانون خـاص حاکم و صلاحیت اولیه مراجع اختصاصی و صلاحیت ثانویه دیوان از صلاحیت رسیدگی ابتدایی دیوان خارج‌اند، لکن در مورد قراردادهای استخدامی، با توجه به ماهیت قانونی استخدام در دستگاه های دولتی، می‌توان قائل به استثنا شد و این امر را به تمامی تعهداتی که دستگاه های دولتی در اجرای قانون و مطابق شرایط قانونی معین بر عهده میگیرند نیز تسری داد؛ همچنان که هیأت عمومی دیوان هم در رأی وحدت رویه شمارهٔ ۹۴۲ مورخ ۱۳۹۱/۱۲/۲۱ این امر را پذیرفته است.

●چیستی و چرایی عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به قرارداد های اداری
•مراجع صالح به رسیدگی دعاوی راجع به قراردادهای اداری: در رویه قضایی کنونی مراجع قضایی به دو دسته مراجع عمومی دادگستری و دیوان عدالت اداری تقسیم شده اند که ذیلاً بدان می‌پردازیم.
▪️مرجع عمومی دادگستری: به طور کلی رسیدگی به اختلافات مربوط به کلیه قراردادها در ایران در صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است. ماده یک قانون آیین دادرسی مدنی مصوب ۱۳۷۹ نیز ناظر به همین موضوع است. تنها استثنایی که وجود دارد رسیدگی به اختلافات ناشی از قرارداد استخدامی است. در رویه قضایی کنونی اصل بر صلاحیت محاکم عمومی دادگستری است و موارد استثنا بایـد مطابق قانون تصریح گردد؛ بنابراین در موارد شک در صلاحیت نیز باید دادگاه عمومی حقوقی را صالح به رسیدگی دانست.
▪️مرجع اختصاصی دیوان عدالت اداری: در رویه قضایی کنونی، دیوان عدالت اداری یک مرجع اختصاصی بوده و صلاحیت آن در رسیدگی به دعاوی یک صلاحیت استثنایی شناخته میشود؛ بنابراین تنها در اموری صالح به رسیدگی است که به صراحت در قانون آمده باشد.
تنها قسم از قراردادهای اداری که صلاحیت دیوان در رسیدگی به آن در قانون تصریح شده، قراردادهای استخدامی است که مطابق بند ۳ ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادهای استخدامی در صلاحیت شعب دیوان پیش بینی شده است.
بنابراین در رویه قضایی کنونی صرفاً قراردادهای استخدامی در شعب دیوان رسیدگی می شود و در مواردی که خواسته دعوا راجع به سایر قراردادهای اداری باشد، دیوان از خود نفی صلاحیت میکند. در نتیجه دیوان عدالت صلاحیت رسیدگی در دعاوی ناشی از قراردادهای اداری به مفهوم خاص را ندارد.
صلاحیت محدود دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری را از نظر گذراندیم. حال پرسشی که مطرح می‌شود این است که مبانی تحدید صلاحیت دیوان عدالت اداری در این امور چیست؟ در مبحث بعدی این مسئله را مورد واکاوی قرار خواهیم داد.

●مبانی تحدید صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری و نقد آن
محدود کردن صلاحیت دیوان عدالت اداری را می‌توان ناشی از دو مبنا دانست. اول مبنای نظری، به معنای نوع نگاه حقوقدانان و خصوصاً قضات به جایگاه دیوان عدالت اداری در مقام نظر و اندیشه. دوم مبنای عملی، به معنای آن چیزی که در عمل برای تحدید صلاحیت دیوان عدالت اداری الزام حقوقی ایجاد میکند که خود ناشی از مبنای اول است.
برای تشریح مبنای نظری باید در دکترین به جستجو پرداخت و برای تبیین مبنای عملی، باید رویه قضایی ایجاد شده در دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری را مورد بررسی قرار داد؛ لذا این موضوع را در دو بحث مبنای نظری و مبنای عملی تحدید کننده صلاحیت دیوان پی خواهیم گرفت.
▪️مبنای نظری
نظریه ای که در این خصوص در دکترین وجود دارد قائل به صلاحیت خاص دیوان عدالت اداری است. از دیدگاه قائلین به این نظریه دیوان عدالت اداری دارای صلاحیت خاص و استثنائی در برابر محاکم عمومی دادگستری است. این دیدگاه یک نگاه حداقلی به صلاحیت دیوان عدالت اداری دارد؛ با توجـه بـه رویه قضایی موجود به نظر می‌رسد که دیدگاه غالب قضات و حقوقدانان همین نگاه حداقلی است؛ این نظر برآمده از نگاه به مسائل حقوق عمومی با عینک حقوق خصوصی است.
بنا به همین صلاحیت خاص، دیوان عدالت اداری تنها در دعاوی که قانون گذار صراحتاً در صلاحیت این مرجع قرار داده باشد دارای صلاحیت است. این محدودنگری به حوزه صلاحیت دیوان موجب شده است که ضوابط تشخیص دعاوی قابل طرح در دیوان با تفسیر بسیار مضیّقی از قانون ارائه شود. این دیدگاه حداقلی با تفسیری که از اصول قانون اساسی ارائه خواهد شد، کاملاً مغایــر بــا برترین هنجار حقوقی نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران است. اجمالاً اینکه مطابق اصل ۱۵۸ قانون اساسی، یکی از وظایف رئیس قوه قضاییه ایجاد تشکیلات لازم در دادگستری برای تحقق اهداف مندرج در اصل ۱۵۶ است.

به جهت اهمیت موضوع رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات نسبت به اداره، قانونگذار اساسی ایجاد تشکیلات دیوان عدالت اداری در دادگستری را به رئیس قوه قضاییه در اجرای وظیفه مندرج در بند یک اصل ۱۵۸ قانون اساسی تکلیف کرده است. رئیس قوه قضاییه نیز در اجرای همین وظیفه خود در کنار دیوان عدالت اداری، دادگاه‌های عمومی کیفری و مدنی (حقوقی) و دیگر تشکیلات مرتبط را در دادگستری ایجاد کرده است.
پس به اعتبار سه صنف اداری، مدنی و کیفری، سه مرجع عمومی وجود دارد: دادگاه های عمومی حقوقی در صنف دادگاههای مدنیّ دادگاههای عمومی جزائی در صنف دادگاه های کیفری و دیوان عدالت اداری در صنف دادگاههای اداری. هر یک از این سه مرجع در حیطه صلاحیت خود دارای مرجعیت عام هستند؛ یعنی حق رسیدگی به تمام دعاوی در حوزه خود مدنی، کیفری و اداری را دارند؛ مگر مواردی که طبق قانون استثنا شده و در صلاحیت مرجع دیگر قرار گرفته باشد.
▪️مبنای عملی
صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری از سوی دو مرجع دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری تحدید شده است. این تحدید صلاحیت را می توان ناشی از دیدگاه حداقلی قضات نسبت به جایگاه و صلاحیت دیوان عدالت اداری دانست. ابتدا نمونه هایی از این آراء را ذکر نموده، در انتها به تحلیل و نقد آنها خواهیم پرداخت.
▪️تحدید صلاحیت دیوان عدالت اداری در رویه قضایی دیوان عالی کشور:
دیوان عالی کشور در آراء متعددی که در مقام حل اختلاف میان صلاحیت شعب دیوان عدالت اداری و دادگاههای عمومی حقوقی صادر کرده از شعب دیوان عدالت اداری نفی صلاحیت نموده است. حال چند نمونه از آنها را ذکر می نماییم.
نخستین بار شعبه نهم دیوان عالی کشور در رسیدگی تجدید نظری خود درباره رأی صادره از یک دادگاه بدوی در مورد اختلاف در اجرای قرارداد منعقده میان دولت و شخص حقیقی، با استناد به عموم اصل ۱۵۹ قانون اساسی و ماده نخست آیین دادرسی مدنی دعوای مطروحه ناشی از نحوه اجرای قرارداد بین اصحاب دعوا را در صلاحیت مراجع دادگستری دانست.
مبتنی بر رأی شماره ۹۰۰۹۹۷۰۹۰۹۱۰۰۲۹۲ مورخ ۱۳۹۰/۸/۹ شعبه سوم دیوان عالی کشور که در مقام حل تعارض دیوان عدالت اداری و دادگاه عمومی صادر شده اینگونه مقرر گردیده است که: «خواسته خواهان الزام به اجرای تعهد و درخواست خسارت است که از امور ترافعی و ماهوی است و رسیدگی به آن خارج از صلاحیت دیوان عدالت اداری به حسب ماده ۱۳ قانون تشکیل دیوان مزبور است…»
▪️تحدید صلاحیت دیوان عدالت اداری در رویه قضایی دیوان عدالت اداری:
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی رأی وحدت رویه شماره ۵۹ مورخ ۱۳۷۱/۴/۳۰ مقرر نموده: “نظر به اینکه رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادها که مسائل حقوقی میباشند و باید به صورت ترافعی در محاکم صالحه دادگستری مورد رسیدگی حقوقی قرار قرار گیرند.”
همچنین هیأت مذکور، در رأی وحدت رویه شماره ۳۳ مورخ ۱۳۷۵/۲/۲۹ اشعار داشته است: “نظر به اینکه رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادها که مسائل حقوقی می‌باشد و بایـد بـه صورت ترافعی در محاکم قضایی صالح مورد رسیدگی قرار بگیرند، خارج از شمول ماده یازده قانون دیوان عدالت اداری بوده و قابل طرح در دیوان مذکور نمیباشد.”
همچنین شایان توجه است هیأت عمومی دیوان در مقام رفع اختلاف میان آراء دو شعبۀ خود، طی رأی وحدت رویه شماره ۱۹۷ مورخ ۱۳۷۹/۶/۲۰ اعلام داشت که نظر به اینکه اختلافات ناشی از عقود و معاملات و قراردادها و از جمله پیمانهای ارزی از نوع دعاوی مدنی محسوب میشود که رسیدگی به آنها مستنداً به ماده ۳ قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب در صلاحیت محاکم دادگستری قرار دارد… .
ایضاً رای وحدت رویه شماره ۱۳۰ مورخ ۱۳۷۷/۶/۲۱ نیز بیان میدارد: “نظر به اینکه اختلاف در اجرای قراردادهای منعقده و شرایط آنها از مصادیق دعاوی حقوقی داخل در صلاحیت دادگاه عمومی دادگستری محسوب میشود؛ بنابراین دادنامه شماره ۱۵۹ الی ۳۶۴ مورخ ۱۳۷۶/۳/۲۸ شعبه دهم در حدی که متضمن این معنی است موافق اصول و موازین قانونی شناخته می‌شود…”.
در رویه قضایی دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری استدلالهایی که برای نفی صلاحیت دیوان به کار برده شده است به ترتیب عبارتند از ترافعی بودن دعاوی راجع به قراردادها، ماهوی بودن دعاوی راجع به قراردادها، حقوقی بودن دعاوی راجع به قراردادها که ذیلاً هر یک از این استدلال ها را تحلیل مینماید:
در آراء مختلف، دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری دعاوی راجع به قراردادها را بدون تفکیک بین قرارداد اداری و مدنی از قسم امور ترافعی دانسته اند و صلاحیت رسیدگی به امور ترافعی را از دیوان نفی نموده اند.

امر ترافعی در مقابل امر حسبی آورده شده است گرچه برخی از نویسندگان بین امر ترافعی و اصل تناظر خلط نموده اند و آن دو را به جای یکدیگر به کار برده اند؛ البته مشخص نیسـت کـه مقصود قضات دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری از به کار بردن امور ترافعی کدام یک از معانی فــوق است که در ادامه به بررسی هر دو معنی خواهیم پرداخت. در صورتی که امر ترافعی به معنای مقابل امور حسبی به کار رفته باشد در این صورت آنچه از مفهوم آراء دیوان عالی و دیوان عدالت استفاده میشود این است که صلاحیت دیوان رسیدگی است. به صادر کنندگان این آراء باید گفت که دیوان عدالت اداری بدون اینکه اشخاص حل اختلاف در دعوایی را از دیوان درخواست کنند صلاحیت ورود به به هیچ دعوایی را ندارد. بـه دیگر سخن دیوان عدالت اداری در هیچ موردی نمیتواند رأساً و بدون اینکه رسیدگی به دعوایی از او خواسته شده باشد در دعوایی ورود کند. حال چگونه با استدلال ترافعی بودن دعاوی راجـع بـه قراردادها از دیوان نفی صلاحیت میشود؟ اگر ترافعی بودن را به معنای اصل تناظر ،بدانیم مفهوم استدلال قضات دیوان عالی و دیوان عدالت اداری این است که در دادرسی اداری ،دیوان اصل تناظر رعایت نمی گردد، که این مفهوم در تعارض آشکار با مواد مختلف قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است؛ از جمله مواد ۲۰، ۲۳، ۳۰، ۵۴، ۵۵ و…. .
در دسته ای از آراء دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری رسیدگی ماهوی در دعاوی راجع به قراردادها را مبنایی برای نفی صلاحیت دیوان عدالت اداری قلمداد کرده اند. رسیدگی ماهوی در مقابل رسیدگی شکلی قرار دارد. رسیدگی شکلی، رسیدگی از حیث تشخیص انطباق یا عدم انطباق موضوع مورد درخواسـت بـا مقررات قانونی است و رسیدگی از حیث وجود اصل حق، استیفا و اجرای آن می باشد. به عبارتـــی دیگر قواعد شکلی مبین راه رسیدن و اجرای حقوق و قواعد ماهوی هستند. بر این اساس، با توجه به اینکه قراردادها نیز همچون قوانین ماهوی مبین وجود حقوق و تعهدات اشخاص میباشند؛ از جمله امور ماهوی محسوب می‌شوند. با عنایت به اطلاق لفظ احقاق حقوق آنها در اصل ۱۷۳ قانون اساسی، لفظ “اعاده حقوق تضییع شده” در ماده ۱۱ و … پر واضح است که دیوان عدالت اداری در برخی موارد از جمله قراردادهای اداری مکلف به رسیدگی ماهوی است. گرچه رسیدگی شکلی نیز نیمی از موضوعات مورد درخواست از دیوان را تشکیل می‌دهد. بنابراین دیوان عدالت اداری در مواردی مکلف به رسیدگی شکلی و در برخی موارد مکلف بـه رسیدگی ماهوی است. با وجود این مطلب نمیتوان ماهوی بودن رسیدگی به دعاوی راجـع بـه قراردادهای اداری را مبنایی برای نفی صلاحیت دیوان قرار داد.
در قسمی دیگر از آراء دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور به علت اینکه قرارداد را از جمله مسائل حقوقی قلمداد کرده اند رسیدگی به آن را از صلاحیت دیوان خارج دانسته اند. مشخص نیست که مقصود قضات دیوان از لفظ مسائل حقوقی چه چیزی بوده است، چه اینکه همه موضوعات مورد رسیدگی در همه مراجع قضایی از امور حقوقی است و مراجع قضایی اصولاً در امور غیر حقوقی ورود نمی کنند. اگر مراد قضات دیوان از مسائل حقوقی امور مدنی در مقابل امور کیفری و اداری است، گرچه این استدلال درست است و ما نیز چنین ادعایی نداریم که رسیدگی به قراردادهای مدنی در صلاحیت دیوان عدالت اداری است، اما کاربرد لفظ حقوقی به جای لفظ مدنی در عالی ترین مراجع قضایی کشور ناپسند می‌نماید. برای تشخیص قراردادهای اداری از قراردادهای مدنی گرچه در متون قانونی جمهوی اسلامی ایران ضوابطی پیش بینی نشده است، لیکن حقوقدانان ضابطه های زیر را ارائه داده اند: حداقل یکی از طرفین قرارداد دولت یا مؤسسات وابسته به دولت باشد، اداره از امتیازات قدرت عمومی استفاده کند و هدف از قرارداد ارائه خدمات عمومی باشد. در رأی مربوط به پیمانهای ارزی گرچه قضات دیوان لفظ دعاوی مدنی را صحیح به کار برده اند، اما این بار در تشخیص موضوع به خطا رفته اند. پیمانهای ارزی از جمله قراردادهایی است که همه ضوابط آن توسط قوانین و مقررات بانک مرکزی از پیش تعیین شده و اراده طرفین کمترین تأثیر را در آن دارد؛ بنابراین چگونه می‌توان چنین قراردادی که قوانین و مقررات بانک مرکزی بـه صورت کامل حاکم بر آن است و باید پروسه اداری از پیش تعیین شده خود را طی کند و هیچ جایی برای چانه زنی طرفین قرارداد وجود ندارد را از قراردادهای مدنی دانست؟
حـال کـه بـه ایــن شناخت رسیدیم و دریافتیم که رویه قضایی کنونی به لحاظ مبانی استدلال حقوقی و منطقی بسیار متزلزل است، نوبت به پاسخ پرسش اصلی می‌رسد که آیا میتوان دیوان عدالت اداری را مرجع عام رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری دانست؟ برای پاسخ به این پرسش، ادله موافقین و مخالفین صلاحیت دیوان را بررسی خواهیم کرد.

•ادله مخالفین و موافقین صلاحیت دیوان عدالت اداری در دعاوی راجع به قراردادهای اداری:
▪️ادله مخالفین:
این گروه بر این نظر هستند که دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به دعاوی راجـع بـه قراردادهای اداری را ندارد. رویه قضایی نیز از همین نظر پیروی کرده است مخالفین صلاحیت دیوان در رسیدگی به قراردادهای اداری برای اثبات نظر خود استدلالهایی را به شرح ذیل بیان کرده اند:
الف) دیوان عدالت اداری مرجعی اختصاصی است. این گروه دیوان عدالت اداری را با عنایت به اصل ۱۷۳ قانون اساسی یک مرجع اختصاصی در مقابل مراجع عام دادگستری می‌دانند و قائل بـه صلاحیت استثنایی برای دیوان عدالت اداری هستند؛ لذا معتقدند که دیوان صرفاً در موارد مصرح قانونی صالح به رسیدگی است؛ بنابراین دیدگاه در مواردی که میان صلاحیت و عدم صلاحیت دیوان وجود داشته باشد اصل بر صلاحیت محاکم عمومی دادگستری خواهد بود. مطابق این دیدگاه در واقع، قصد و نیت تدوین کنندگان قانون اساسی ایجاد مرجعی بوده است که بتواند به شکایات از اقدامات و تصمیمات اداری و اجرایی دولت و مامورین آن بپردازد.
ب) استدلال دیگر این است که هرگاه دولت در رفع نیازمندیهای عمومی مانند بازرگانان و یا صاحبان مشاغل آزاد رفتار کند تفاوتی با اشخاص حقوقی حقوق خصوصی نخواهد داشت. لذا در مواردی که اداره اقدام به انعقاد قرارداد نمایند به علت اینکه مانند سایر اشخاص حقوقی حقوق خصوصی رفتار کرده است مرجع صالح به رسیدگی راجـع بـه ایــن قراردادها محاکم عمومی دادگستری خواهد بود. به دیگر سخن انعقاد قرارداد توسط اداره را از اعمال تصدی قلمداد کرده و رسیدگی به دعاوی راجع به اعمال تصدی دولت را در صلاحیت محاکم عمومی می داند. در واقع این امر را یک امر مدنی و نه اداری محسوب کرده است.
پ) با توجـه بـه استدلال فوق دعوای راجع به قرارداد اداری یک دعوای مدنی است. رسیدگی به دعاوی مدنی تابع تشریفاتی است که در آیین دادرسی مدنی آمده است. چون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از قانون خاص خود پیروی می کند و نه قانون آیین دادرسی مدنی، بنابراین مفروض آن است که آیین رسیدگی در دیوان عدالت با محاکم عمومی متفاوت بوده و تابع آن تشریفات خاص نیست؛ بنابراین دعاوی راجع به قراردادهای اداری باید در محاکم عمومی مطابق آیین دادرسی مدنی رسیدگی شود. تشریفات پیش گفته ناظر بر ترافعی بودن و اصل تناظر است.

▪️ادله موافقین:
در مقابل، گروهی نیز وجود دارد که موافق صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری است. این گروه استدلالهایی را برای اثبات مدعای خود ارائه داده است:
الف) این دسته دیوان عدالت اداری را یک مرجع عام رسیدگی در کنار مراجع مدنی (حقوقی) و کیفری میدانند و معتقدند که هدف تدوین کنندگان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در ایجاد دیوان عدالت اداری ایجاد یک مرجع اداری اختصاصی نبوده است؛ بلکه دیوان را شعبه ای از شعب دادگستری که مرجع رسیدگی به کلیه شکایات علیه دولت باشد می‌دانستند. برای اثبات این مدعا باید اصول ،۱۵۶ ۱۵۸ ۱۵۹ و ۱۷۳ قانون اساسی را در کنار هم تفسیر نمود. در بند ۱ اصل ۱۵۸ قانون اساسی یکی از وظایف رئیس قوه قضاییه ایجاد تشکیلات لازم در دادگستری به تناسب مسئولیتهای اصل ۱۵۶ است. در بند ۱ اصل ۱۵۶ قانون اساسی رسیدگی و صدور حکم در مطلق تظلمات و تعدیات و شکایات و حل و فصل دعاوی و رفع خصومات پیش بینی شده است. مستفاد از این اصول دادگستری نهادی عام و زیر مجموعه قوه قضاییه است که رئیس قوه قضاییه وظیفه دارد تشکیلات لازم را در آن با هدف تحقق بخشیدن به موارد مندرج در اصل ۱۵۶ ایجاد کند. حال مشاهده میگردد به علت اهمیت برخی از امور همچون امور نظامی، اعمال اداری، اجرای صحیح قوانین قانونگذار اساسی در اصول بعدی رئیس قوه قضاییه را مکلف به ایجاد تشکیلاتی خاص مرتبط با امور مهم اجرای صحیح قوانین در محاکم اصل ۱۶۱ امور نظامی اصل ۱۷۲، امور اداری اصل ۱۷۳ تحت عنوان دیوان عدالت اداری در نهاد دادگستری نموده تا هیچگاه این امور معطل نمانند. هدف قانونگذار اساسی از آوردن این اصل این است که تشکیلات دیوان عدالت اداری به علت اهمیت زیاد اعمال اداری به همین ترتیب ایجاد گردد و هیچ مقامی اختیار تغییر و اصلاح و ادغام و یا حذف آن را نداشته باشد تا این امر به عاقبت نهاد دادسرا گرفتار نشود.
ب) در مقابل استدلال مخالفین که دولت را در انعقاد قرارداد به عنوان یک شخص حقوقی حقوق خصوصی میدانست این گروه معتقد است که در قراردادهای اداری دولت جایگاه برتری نسبت به طرف دیگر قرارداد دارد و از اقتدار عمومی خود استفاده میکند؛ قیاس قرارداد اداری با قرارداد حقوق خصوصی قیاسی مع‌الفارق است؛ بدین شرح که اولا برخلاف قراردادهای خصوصی در قراردادهای اداری، آزادی اراده طرفین به معنای عام وجود ندارد و قانون حاکم بر شرایط قرارداد است. ثانیاً اینکه در برخی موارد اداره میتواند از اقتدار عمومی به سود منفعت عمومی استفاده نموده و شرایط قرارداد را تغییر دهد و یا به صورت یک طرفه قرارداد را فسخ نماید. تمام اینها نشان دهنده این است که در قرارداد اداری دولت همچون شخص حقوقی حقوق خصوصی نیست.
پ) شرایط خاص قرارداد ،اداری رژیم خاص حقوقی دادرسی در موارد اختلافات راجع به خود را نیز می طلبد؛ زیرا به رغم شباهت‌های عمده ای که این قرارداد با قراردادهای حقوق خصوصی دارد تفاوت های مهم و تأثیرگذاری نیز میان آنها وجود دارد. با همین وصف نیز در دیوان عدالت اداری تشریفات دادرسی از قبیل اصل تناظر ترافعی بودن و … رعایت میشود؛ بنابراین استدلال مخالفان صلاحیت دیوان مبنی بر اینکه در دیوان عدالت اداری تشریفات رسیدگی رعایت نمی شود، نقض می گردد.
گرچه استدلالات گروه موافقین صلاحیت دیوان عدالت اداری در دعاوی راجع به قراردادهای اداری قوی تر به نظر میرسد؛ لیکن قدر متیقن دو دیدگاه این است که با حضور محاکم عمومی دادگستری در امور مدنی دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به دعاوی مدنی را ندارد و صرفاً صلاحیت رسیدگی به دعاوی اداری را دارد؛
در رویه قضایی کنونی مرجع صالح به رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری، علی الاصول محاکم عمومی دادگستری است مگر در موارد استثنایی که به تصریح قانونگذار رسیدگی به دعاوی خاصی در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گیرد. که تاکنون صرفاً صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای استخدامی مورد تصریح قانونگذار واقع شده است.

●نتیجه‌گیری
قرارداد اداری، یکی از اعمال اداری دوجانبه است که با هدف ارائه خدمات عمومی، میان اداره از یک طرف و شخص خصوصی از طرف دیگر منعقد میشود که رژیم حقوقی ویژه ای بر انعقاد و اجرا و دعاوی ناشی آن حاکم است.
دو مبنا برای تحدید صلاحیت دیوان عدالت اداری در زمینه رسیدگی به دعاوی راجـع بـه قراردادهای اداری وجود دارد که عبارت اند از مبنای نظری و مبنای عملی. مبنای نظری، همان نگاه حداقلی حقوق دانان به ویژه قضات دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری به جایگاه و صلاحیت دیوان عدالت اداری است که خود منشأ تفسیر مضیق در صلاحیت دیوان عدالت اداری از متون قانونی خواهد بود؛ با مدنظر قراردادن عموم و اطلاق اصل ۱۷۳ قانون اساسی و تفسیر آن در کنار اصول ۱۵۶ و ۱۵۸ و ۱۵۹ قانون اساسی و عطف توجه به فلسفه تشکیل نهاد دیوان عدالت اداری و نهاد دادرسی اداری بطلان این نگاه حداقلی آشکار شد.

مبنای عملی نیز رویه قضایی الزام آوری است که توسط دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور ایجاد شده است و خود ناشی از همان مبنای نظری باطل و نگاه به مسائل حقوق عمومی با عینک حقوق خصوصی است. با تحلیل کلمات کلیدی استفاده شده در استدلالات موجود در رویه قضایی ضعف منطقی و حقوقی آنها مشخص می‌شود. در نهایت با توسل به عموم و اطلاق اصل ۱۷۳ قانون اساسی و تفسیر آن در کنار اصول ۱۵۶ و ۱۵۸ و ۱۵۹، مشخص شد که دیوان عدالت اداری یکی از تشکیلات قضائی کشور می‌باشد که رییس قوه قضاییه مکلف است در جهت نیل به اهداف مندرج در اصل ۱۵۶ قانون اساسی در نهاد دادگستری ایجاد نماید. بدین ترتیب سه صنف محاکم با مرجعیت عام رسیدگی در نهاد دادگستری جمهوری اسلامی ایران وجود دارد؛ محاکم مدنی (حقوقی جزایی و اداری).
با تحلیل ادله موافقین و مخالفین صلاحیت دیوان عدالت اداری مشخص شد که دلایل موافقین صلاحیت دیوان در قرارداد اداری قوی‌تر است. با این حال قدر متیقن نظر دو گروه ایــن بــود کـه دیوان صرفاً صلاحیت رسیدگی به دعاوی اداری را دارد. لذا با بررسی عناصر و انواع دعاوی اداری، تمایز آن با دعاوی مدنی و کیفری مشخص شد.
بدین ترتیب با توجه به اینکه دعاوی راجع به قراردادهای اداری یک دعوای اداری است نه تنها صلاحیت عام دیوان عدالت در رسیدگی به دعاوی راجع به قراردادهای اداری از قوانین و مقررات موجود قابل استفاده است بلکه رویه قضایی موجود مغایر با قوانین و مقررات جاری کشور تشخیص داده شد.

●منابع:
▪️میرزاده کوهشاهی،نادر،محمدپور،محمدجواد،امکان‌سنجی حقوقی پذیرش صلاحیت عام دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی راجع‌به قراردادهای اداری،۱۳۹۹
●مولائی،آیت،مفهوم‌شناسی قرارداد اداری با تاکید بر موانع نهادینه شدن آن در ایران
●رضائی‌زاده،محمدجواد،ویژگی قراردادهای اداری،۱۳۸۶
●نجابت‌خواه،مرتضی،فقیه‌لاریجانی،فرهنگ،تاملی در صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به دعاوی ناشی از قراردادهای استخدامی،۱۳۹۵
●رستمی،ولی،حقوق قراردادهای اداری
●کاتوزیان،امیرناصر،قواعد عمومی قراردادها
●جعفری لنگرودی،محمدجعفر،ترمینولوژی حقوق